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第十章 基础设施的悖论（第2页）

为什么这些项目会虎头蛇尾，为什么总是一开始充满了希望和美好前景，最终却无一例外地交付失败？

基础设施分类

基础设施通常被定义为：社会或企业运行所需要的基本物理设施和组织结构。这个定义引导我们相信，想要实现经济的发展，首先必须不惜代价地发展基础设施。这个定义通过一个不变的视角看待所有的基础设施，那就是社会或者企业运行的必要条件。假如能够更准确地理解基础设施的作用，人们就会发现，在本地经济准备就绪之前强行推动基础设施建设，很难成功。

[3]把基础设施放在经济发展之前的想法很好理解。塞萨尔·卡尔德隆（CésarCalderón）和路易斯·萨文（LuisServén）在他们一篇名为《基础设施与撒哈拉以南非洲地区的经济发展》（InfrastructureandEconomicDevelopmentinSub-SaharanAfrica）的文章中得出这样的结论：“强有力的证据表明，基础设施的发展对于长期的经济增长发挥了积极的作用，对于收入不平等现象发挥了抑制作用。其中，基础设施发展的衡量标准是基础设施存量和基础设施服务质量的提升。”他们还指出：“因为绝大多数非洲国家的基础设施数量、质量以及接触基础设施机会的普遍性都非常落后，所以我们可以暂时得出结论——基础设施的发展将为加速减轻撒哈拉以南非洲地区的贫困情况发挥双重作用，它既有助于更高的经济增长，又能降少不平等现象。”

这样的文章会让政策制定者们下定决心，在该国增加基础设施存量的重大投资。尽管基础设施通常是好的，但是，我们希望通过本章的论述指出，如果基础设施不能与市场建立起联系，通常很难持久地发挥功用。

塞萨尔·卡尔德隆（CésarCalderón）、路易斯·萨文（LuisServén），《基础设施与撒哈拉以南非洲地区的经济发展》（InfrastructureandEconomicDevelopmentinSub-SaharanAfrica），世界银行集团，《政策研究报告4712》（PolicyResearchWorkingPaper4712），2008年9月，https:openknowledge.world_bank.comhandle109866988。

想真正理解为什么很多基础设施项目未能如期交付，就必须先为基础设施下一个适当的定义，并恰当地给基础设施分类。分类是非常重要的，作为一种基本单位，它构成了人类头脑对信息赋予意义的方式。当我们认识一种新事物时，我们的头脑首先会对它分门别类，认定它“像”或者“不像”头脑早已熟知的某些事物。我们也是通过分类来理解相对意义的。在学术界，恰如其分地把问题、答案和想法进行分类是提高关于世界运转知识的关键步骤。如果无法对事物进行适当的分类，我们就永远无法真正理解自己想要解决的问题是什么，也无法准确地诊断我们分析中的谬误。这就意味着，我们将永远无法解决潜在的问题。基础设施问题也不例外。

基础设施可以分为两大类：硬基础设施和软基础设施。认识到这一点非常重要。其中，硬基础设施指的是类似道路、桥梁、一个地区的能源动力及通信系统等的基础设施；软基础设施指的是类似金融、医疗和教育系统的基础设施。

立足于这一分类，我们可以看到一种与众不同的，也许更加有用的基础设施定义：它是社会储存和传递价值的一种最高效的机制。举例来说，道路是人们开发的用来运输和分发汽车、卡车和摩托车的最高效的媒介；学校是传递知识的最高效的媒介（到目前为止）；医院和诊所是传递医疗服务的最高效的媒介（相对于大多数医生只提供上门看诊服务的年代而言）；互联网是传递信息的最高效的媒介；港口是临时储存待运货物的最高效的媒介。这一定义彻底简化了基础设施的概念。

表10-1基础设施及其储存、传递，或者储存加传递的价值

从粒度级别上理解基础设施的功能性目的，可以帮助我们发现基础设施的两点重要特征：

1.归根结底，基础设施的价值决定于其储存或传递的价值。

2.被储存或者传递的价值一定要能够弥补该基础设施的建设和维护成本，并且最终有助于建设和维护成本。

下面是关于这两点特征的解释。

学校不等于教育

如何确定一个国家的教育、医疗或者交通基础设施的价值？当这些基础设施为国民提供价值时，这些价值算高还是低？当前存在这样一种趋势：人们不肯花时间理解基础设施和它所传递或储存的价值之间的微妙关系，并急于上马各种基础设施项目。

基础设施是为了服务于目的而存在的。就其本身而言，基础设施是不产生价值的——它们只是传递或者储存价值。例如，很多贫困国家都在建造学校，但不幸的是，这些学校并没有将真正的价值传递给学生。因此，我们也许会为这些国家教育基础设施的“改善”而欢欣鼓舞，但是，其真正的价值，也就是传递给学生的教育的质量，仍是相当低下的。哈佛大学肯尼迪政府学院的兰特·普利切特就这一主题发表过大量的文章，普利切特观察到，“与以往相比，现在更多的孩子有学上、有书读。这一改善主要来自国际社会对于提高入学率的关注度，以及类似于联合国的第二个‘千年发展目标’（MillenniumDevelopmentGoals）的目标。但是，尽管有这么多的办学目标，却没有一个国际教育目标。这里要分清的一点是，办学并不等于教育。”就本质而论，学校和教育并不是同义词。

[4]通过引用英国的基础设施情况，以及它们对“大分流”（TheGreatDivergence）的促进作用，经济学家迪尔德丽·麦克洛斯基（DeirdreMcCloskey）是这样形容的，基础设施“只是改变了地点，不是数量。它们提升了效率，却没有把收入增加1倍、2倍或16倍或者质量修正后的100倍”。

迪尔德丽·麦克洛斯基（DeirdreMcCloskey），《企业家的尊严：为什么经济学无法解释现代世界》（BourgeoisDignity:WhyEconomicsCantExplaintheModernWorld），芝加哥：芝加哥大学出版社，2010年，第343页。

[5]普利切特（LantPritchett）接下来指出，同1960年发达国家普通成年人的教育年限相比，如今贫困国家中成年人的教育年限更长。但是，很清楚的一点是，今天很多贫困国家的教育基础设施无法同1960年发达国家的设施相提并论，而且，这些新建的教育基础设施并没有帮助就读的学生为未来做好准备。

兰特·普利切特，《教育的重生：办学不等于教育》（RebirthofEducation:SchoolingAintLearning），华盛顿特区：全球发展中心（CenterforGlobalDevelopment）2013年。

很多贫困国家学生所受的教育价值较低，这证明了普利切特的评价。例如，尽管绝大多数低收入国家的小学入学率已接近高收入国家水平，但是，二者的教育质量根本无法同日而语。一些针对识字和算数能力的国际评估表明，低收入国家普通学生的成绩比95%的高收入国家学生差。低收入国家前25%的优等生在高收入国家学校里只能排在垫底的25%。

对于那些在贫困国家中完成整个教育生涯的学生来说，情况并没有太大的不同。许多高等教育基础设施的价值似乎趋于均等，而其实际价值似乎也相当低。例如，加纳很多无法找到工作的大学毕业生组建了一个团体，取名为“失业阵线联盟”（UnemployedGraduatesAssociation，2017年年末，这个联盟改了一个更乐观主义的名字：毕业生技能发展联盟）。突尼斯也有一个类似的组织，名叫“失业大学生联合会”（UnionforUnemployedGraduates）。在尼日利亚、南非和肯尼亚，大学生“毕业即失业”的情况越来越严重，很多学生都在考虑低成本创业，这也许是他们勉强维持生活最可行的方式了。

这些国家可能因为日益提高的初等、中等和高等教育入学率而沾沾自喜，然而实际上，这些学校传递给学生的价值是很低的。其他形式的基础设施也是一样，从医疗到交通，以及很多其他基础设施，无一例外。基础设施的价值是由它传递给民众的实际价值决定的。如果不能行之有效地、有利可图地、可持续地为民众传递价值，基础设施就不可能长久地存在下去。

谁来承担成本？

每当那些崭新的、光鲜夺目的基础设施落成时，人们往往会举行剪彩仪式。剪彩是庆祝竣工的重头戏，地不分南北，国不分贫富，大家都很喜欢剪彩。它是政客们自我表现的好机会，他们会敲锣打鼓地宣传自己服务人民的功劳（或者趁机把别人的功劳揽在自己头上）。然而，很多基础设施项目都是被强加于贫困社区的，所以它们往往无法储存或者传递足够的价值，也无法证明自己的建设和持续存在是合理的。这些基础设施无法产生足够的收入，所以难以为继。曾经充满希望的基础设施会逐渐衰败，而那些哗众取宠的剪彩仪式很快就会被人遗忘。

如果一项基础设施储存或者传递的价值无法支持自身的开发和维护（通常是通过直接或者间接税收的形式，或者通过基础设施提供商收费的模式），那么它就是无本之木，最终难免成为一段枯木。假如这样糟糕的情况不幸持续下去，那么，贫困国家将不得不一直借贷，以养活大型基础设施项目。许多贫困国家从此陷入债务循环，无力自拔。2018年3月，国际货币基金组织（IMF）发布报告称，全球有40%的低收入国家处于债务危机之中，或者非常可能陷入债务危机。

以刚刚完成调试的蒙巴萨—内罗毕标准轨距铁路为例。这条铁路开通于2017年5月。《经济学人》最近的一篇文章指出，这条价值32亿美元的铁路“也许永远无法赚钱”。按照最初的设计，这条铁路将会承载蒙巴萨港大约40%的货物运输。然而，其第一个月完成的运输量仅为2%。不幸的是，这笔投资的经济收入似乎并没有积少成多。根据世界银行2013年的一项研究估算，“这条铁路要想运行下去，每年至少需要运输2000万吨的货物，这相当于蒙巴萨港口全年的吞吐量，而这条铁路最多只能运输其中的一半”。已经有迹象表明，这条铁路不具备可持续发展能力，如果没有适当的维护，它也许坚持不了太久。这条铁路是中国人出资建设的，肯尼亚为此欠下大量的贷款。无论铁路的命运如何，贷款总是要还的，而且，因为利息的原因，贷款还在不断增加。肯尼亚的问题似乎并不是缺少铁路本身，而是缺少依靠铁路来运送的价值（创新）。

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