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烟草论争的发起和持续之所以可能,是缘于政治权力和官僚机构拥有的代理权限的共同推动。如果关于烟草和健康的决定权仅仅交给国会,无疑(烟草)制造商们会取得胜利,不会通过任何健康警告。烟草标签之争显然是(官僚)机构权力影响甚至形成公共政策的典型案例。
比较研究◇日本:命令式的官僚制
日本是一个典型的官僚制国家。在19世纪70年代,明治天皇的现代化运动引进了法国的行政管理模式,东京的中央政府非常强大。二战前后,官僚机构负责日本政府的运作,以资本管制而非自由市场的方式实现经济的快速发展。在日本官员的心目中,民选的领导人如同小丑一样不受重视。
东京政府的核心是关于财政、国际贸易与工业、农业和建设的部门。由于拥有安排贷款和补贴、分派政府合约的权力,它们是备受尊重的经济类部门。日本的高级官员大多毕业于东京大学,是经过精心挑选的精英群体。许多文官年纪很轻就从政府退休,然后在其以前监管的企业中谋得一份不错的工作。
日本的各部自成体系,相互之间没有什么合作,也不必为政府的整体利益负责。有人认为,日本处于&ldo;无人负责&rdo;的境地。大臣们监控着企业的运作,后者必须听命于他。大臣来自政治任命,通常也是议员;次官是职业文官,负责具体事务,和英国的情形差不多。
最为有名的部门是通产省(负责经济、贸易和工业发展),这是日本产品输出狂潮的中心,鼓励发展那些能够赢得世界市场的产品(如照相机)。许多人认为,通产省对于日本在战后创造经济增长的奇迹功不可没,它对于经济的监管方式也形成了自己的模式。20世纪90年代以来,日本经济走向滞胀,政府管制经济的模式因工业过度扩张、投资失败、银行破产、世界上最高的物价而受到指责。新一代的日本领导人正在试图对官僚机构进行改革,把日本带入真正的民主体制。
德国
普鲁士及其统治阶层‐‐容克,对德国的行政管理体制产生了深刻影响。顺从、高效和勤奋工作,是容克贵族们刻意培养的品质,他们听命于柏林,占据了全部高级文官职位。普鲁士的腓特烈二世于1740年至1786年在位,他强烈偏好高效的行政管理,建立起专门培训文官的学校。1871年德国统一后,普鲁士忠诚于国家和君主的文化渗透到新国家中。短命的魏玛共和国(1919‐1933年)失败的原因之一,就是文官阶层轻视民主。第三帝国出现后,他们马上转而效忠于希特勒。
当代德国政府是典型的联邦制,大部分行政管理职能都集中在州一级。今天的德国文官致力于民主。比如,内务部的一个机构负责与各州协调,推行旨在反对集权主义的教育项目。一般法律教育‐‐在欧洲各国,法学都属于本科教育‐‐使得文官们继承了罗马法的精神,推崇固定的法典法而不是更具弹性的英美普通法(见下章)。
英国
英国和法国不同,它具有地方自治和权力分立的悠久传统。这种行政管理模式源于英美国家对代议制政府的强调,在这种体制下行政机构受到立法机构的控制。在19世纪,地方政府的壮大促进了行政权力的分散,直到20世纪,中央政府才开始介入地方事务。在1854年的诺斯科特-屈维廉改革之前,英国官僚体系中充斥着腐败与裙带关系。官僚机构(如国防委员会)中的职位被公开买卖。到1870年,建立在竞争性考试基础上的功绩制文官制度最终确立。
英国的大臣对议会负责,不过权力实际掌握在较低层次的&ldo;常任秘书&rdo;和部门次官、秘书及助理手里。这样一来,尽管英国和美国具有同样的分权传统,但英国对官僚机构的控制较美国更强。英国文官以其非政治化而感到自豪,他们忠诚地执行任何一个政党当权时的政策。
官僚制的困境
官僚制并不受欢迎。这个词本身包含有轻蔑的色彩。在法国和意大利,对办公桌或柜台另一侧的办事员的憎恶,已成为政治文化的一部分。美国人乐于听到候选人对官僚制的抨击,但是从来没有人能解决这个问题,因为一些基本的规则是必不可少的。即将就职的官僚们,尤其是共和党人,常常发誓要将商业管理的效率带到行政管理中来。结果,却没有人制止华尔街不负责任的借贷和投资。效率、利润和效益这些概念很难引入公共事务之中,社会安全或医疗等项目根本不可能达成这些目标。
在最坏情况下,官僚制会出现&ldo;艾希曼现象&rdo;(eichannis)。这位纳粹官员组织过对犹太人的屠杀行动,但后来却冷静地向以色列法官陈述,说只是在完成自己的工作。纳粹官僚制将人和物等同起来,这并不仅仅限于德国。用一种幽默的说法,官僚制类似于帕金森定律:工作会扩张到占据所有可能的时间。帕金森从来都不认为自己是幽默家,而那些在环境舒适、工作毫无意义、推诿公文的机关中工作过的人,认为他的说法是正确的。
官僚制总是与腐败交织在一起。无论在哪里,只要由官僚负责执行规则,他就会采取有利于朋友或恩人的行动。管制越多,官僚越多,腐败行为也就越多。只有少数具有强烈公共服务精神的国家‐‐比如芬兰、新加坡‐‐能够在行政管理中保持廉洁。绝大多数国家都存在腐败现象,只是程度或轻或重而已。智利是拉美国家中最廉洁的,它的做法是削减公共部门和官僚的数量。由于私营领域的专家只会管理工商业,商业机构有时也就&ldo;控制&rdo;或者是&ldo;同化&rdo;了公共机构。金融领域的巨头们操控着美国证券交易委员会。他们的操纵是引发2008年金融危机的直接原因。值得注意的是,作出这些危险决策的是政治任命的官员而不是常任职业文官。
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