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于是,我们就从中看出了民主与宪政的区别--民主关注的重点是授权,宪政关注的重点是限政。按照民主的原则,主权在民,治权民授,国会的立法和政府的行政都必须经由多数的同意。因此,民主完全有可能导致&ot;多数的暴政&ot;,从而使&ot;人民民主&ot;变成&ot;群众专政&ot;。宪政则不会。因为宪政要考虑的问题不是授权,而是限权。在宪政和宪政主义者看来,任何不受限制的权力都是危险的,而且并不因为它来自人民或掌握在正人君子手里,就不是危险。权力来自何方,掌握在谁手里,怎样使用,这些都不是宪政考虑的问题,而是民主与共和的任务。宪政要考虑的,是如何防止绝对的权力导致绝对的腐败和绝对的专制。因此,宪政不但要求执政者合法(包括以宪法为政治权力的唯一合法依据,在宪法的框架内行使政权),而且要求宪法本身合法。这样看来,宪政就不但是&ot;限政&ot;,也是&ot;限法&ot;。也就是说,只有&ot;限法之法&ot;,才是&ot;宪法&ot;。
这又是我们闻所未闻的。我们从来就只知道&ot;王法&ot;,不知道&ot;宪法&ot;;也从来就只知道那王法是&ot;治民&ot;的,不知道还有&ot;限政&ot;的法。因此,大清王朝末年颁布的《宪法大纲》,开宗明义竟是这样的条款:&ot;大清皇帝统治大清帝国,万世一系,永永尊戴&ot;;&ot;君上神圣尊严,不可侵犯&ot;。这哪里是什么宪法,又哪里是什么宪政!结果竟是这样:大清王朝的&ot;宪政&ot;不但没有限制君权,反倒给不受限制的君权披上了一件&ot;合法&ot;的外衣。这当然不能让人满意,&ot;万世一系&ot;的大清帝国也就只好走上断头台。
不过,晚清宪政运动的失败,并不能简单地归结为某个个人(如立宪派)或某个团体(如清王室)的失误,而仍应归结为&ot;限政传统&ot;的阙如。我们说中国历史上没有限政传统,不是说历代王朝的所有权力都是不受限制的。事实上各级官员和各个部门的权力都有一定之规,甚至有森严的界定(比如后妃不得干政,太监不得干政)。越权办事或越权干政,历来是王朝和官场之大忌。但这只是&ot;限权&ot;,不是&ot;限政&ot;,因此也叫&ot;权限&ot;,不叫&ot;政限&ot;。而且,划定权限,正是为了保证最高权力(君权)不受制约和限制。这就叫&ot;权有限而政无限&ot;,即代理皇权的官员和衙门有权限,掌握政权的皇帝和朝廷无限制。
当然,君权无限,也不等于皇帝就可以为所欲为。事实上正如隋文帝所言,&ot;联贵为天子而不得自由&ot;。比方说,有作为的开国之君汉高祖,和没能耐的守成之君明万历,在建储问题上就同样不能随心所欲。但诸如此类的限制,或是因于道德,或是因于舆论,或是因于传统,或是因于惯例,无一因于法律。即便因之于法,那&ot;法&ot;,也只是&ot;礼法&ot;或&ot;祖宗家法&ot;,不是&ot;宪法&ot;。宪政则不然。宪政不但是&ot;限政&ot;(限制国会和政府),而且是&ot;宪政&ot;,即&ot;根据宪法来限制权力&ot;。宪政的要义是:包括立法权和行政权在内的任何政治权力,都只能以宪法为唯一依据,并为宪法所制约。因此,宪政与否,不但要看权力是否受到限制,还要看它受谁所限,看它是受制于宪法,还是受制于别的权力(比如君权)。这一点,甚至更为重要。显然,正如法制不等于法治,限权也不等于限政,更不等于宪政。
宪政以宪法为最高依据和唯一依据,因此,宪政的国家必定是法治的国家,宪政的传统必定是法治的传统。如果说,民主是民有、民治、民享,共和是共有、共治、共享,那么,宪政就可以说是法有、法治、法享。在宪政国家,一切权力都受法律制约,一切法律都受宪法制约,所有人和所有机构都必须遵守和服从宪法。宪法,是至高无上的。
那么,至高无上的宪法,与至高无上的君主又有什么不同?区别就在于:宪法不能违反(违宪),却可以讨论、批评、反对、修改(修宪);君主则既不能讨论、批评、反对,更不能修改和违抗。宪法也能够批评、反对吗?当然能够,因为宪法可以修改。如果不能批评、反对,又何必讨论,如何修改?实际上,批评与反对是讨论的重要内容,也是修宪的重要依据。这一点同样至关重要。因为倘无这一区别,则宪法就会变成新的、物化的专制君主,也与宪政的限政精神相悖。从这个意义上说,既限政又限法的法治即是宪政。
民主授权,宪法限政,协调二者的是共和。共和的任务,是既要保证由人民授权的政权不被僭窃,又要保证被宪法限制的政府有工作效率。因此,一个现代国家,必须是共和、民主、宪政三位一体的。民主解决授权问题,共和解决执政问题,宪政则解决限政问题。没有共和,民主就会变成多数暴政;没有民主,共和就会变成寡头政治;而如果没有宪政,它们都会变成无法无天。
反过来也一样。没有民主,宪政就没有意义;没有共和,宪政就流于形式;而如果既没有民主,又没有共和,那么,宪政就有可能变成专政。在民主与共和缺位的情况下,宪法不但会沦为一纸空文,而且很可能被用来作为镇压人民的利器,就像&ot;天道&ot;和&ot;民意&ot;曾经被用来做专政的理由一样。因此,一个真正能给人民带来福祉的国家,必须同时是民主、共和、宪政的。当然,它也必定同时是自由、法治、人权的。
这样一种政体或制度是我们民族原本所没有的,我们也不可能有这样的政治思想和政治传统。甚至就连许多官员和学者,也未必都能清楚地阐述民主、共和、宪政各自的内涵以及它们之间的关系,常常将法治与法制相提并论,权力与权利混为一谈。看来,我们的人民共和国真是任重道远,政治体制的改革也不可能一蹴而就。因此,我们还必须再问一个为什么,即为什么在我们的文化土壤中,不可能自发地生长出上述制度和思想来。
第六章共和之路六最后一问
还是先从共和说起。
纵览世界历史,我们不难发现,无论古典共和国,还是现代共和国,几乎都是商业国家。古代的雅典共和国是,罗马共和国是,中世纪的威尼斯、佛罗伦萨、热那亚、阿姆斯特丹等城市国家是,近现代的英国和美国也都是。英国作为虚君共和国,美国作为联邦共和国,都是商业共和国。相反,那些&ot;货真价实&ot;的帝国,比如中华帝国和蒙古帝国,则多半是农业民族或游牧民族建立的。农业民族崇尚权力,游牧民族崇尚武力,而帝国,恰恰是一种既崇尚权力又崇尚武力,依靠武力来获得和维系权力的制度(请参看本书第一章)。
这就与&ot;天下为公,和平共处,选举换届&ot;的共和精神相去甚远。当然,农业民族也热爱和平,中华帝国也主张天下为公,大清王朝也做到了五族共和。这是农业民族与游牧民族、农业帝国与牧业帝国的不同之处。当然,只要水糙丰足,不受侵犯,游牧民族也未必发动战争,他们同样热爱和平。但相比较而言,农业民族更希望安定和稳定。因为只有社会安定,政局稳定,一无天灾,二无人祸,农民才可能有收成,也才能通过辛勤劳动和逐年积累慢慢走向小康。但是,手无寸铁一盘散沙的个体农户们,是没有能力来维护安定和稳定的。他们只能寄希望于集权政治,即依靠一个强势政权来维持秩序,以免他们受到侵犯和骚扰。要知道,在那些既无国内法又无国际法的年代,侵犯和骚扰是很容易发生的--境外有虎视眈眈的游牧民族,乡里则有为非作歹的地痞流氓。只有帝国才能保护他们的安全,也只有帝国的长治久安,才能给他们以奔向小康的希望。这是每到天下大乱时,他们总是会盼望&ot;真命天子&ot;早早出世的原因。于是事情竟是这样:帝国的和平共处其实是靠权力和权力背后的武力来维持的,天下为公则不过是维护统治的借口,其实质是产权国有、治权王有,而非政权共有。至于定期选举,换届执政,就更是免开尊口--帝国并不同意,民众也没兴趣。希望安定和稳定的帝国臣民,并不喜欢执政者的频繁更替。
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