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第113章（第1页）

茶党成员担忧的政府规模过大、支出高昂的现象确实存在，但是难以扭转。在如此庞大的国家，随着经济和技术的发展，我们不可能继续保持美国国父们创建的小规模政府，那时仅仅只有13个州。国父们创建了那个时代最完善的方案：设置了立法机关以制衡行政机关滥用权力。但是，就如上一章里提到的，行政机关的权力逐渐膨胀，超越了立法机关。而且，一些政治学家开始担忧另一种趋势：在行政机关内部，权力正在由民选官员转向常任官僚。这两种趋势都难以扭转。

行政机关的出现远早于立法机关。在人类文明之初，就出现了部落首领、国王和皇帝，只到近代才出现了制约他们的立法机关。在很多地方，&ldo;政府&rdo;这个词所指的就是行政机关。在欧洲，&ldo;政府&rdo;等同于&ldo;内阁&rdo;，&ldo;卡梅伦政府&rdo;也就是指英国首相卡梅伦的内阁及其辅助性机构。在美国（以及越来越多的其他国家），该组织被称为&ldo;行政机关&rdo;。美国人所说的&ldo;政府&rdo;，包括所有的官僚机构和从业人员，这在其他地方被称为&ldo;国家&rdo;（state）。

总统与首相

正如第13章所述，在议会制中，国家立法机关间接选举其成员中的一位担任行政首脑，也就是首相（原意为&ldo;第一大臣&rdo;）。这些国家的议会承担着立法及选举职能。议会可以通过不信任投票罢免首相和内阁，虽然这种情况很少发生。首相需要对议会负责。如果首相代表着占据议会多数席位的政党，其地位就比较稳固，可以迅速通过一项法案而不会招致太多反对。英国首相在下院拥有纪律性很强的多数派支持，其所掌握的权力会让美国总统艳羡。

如果没有一个政党获得议会多数席位，政府就将由政党联盟组成，各政党按席位多少分配部长职位。有时，联盟内部会遇到政策上的分歧，甚至以分裂相互威胁。这就削弱了首相的权力，因为其清楚任何重大政策变革都将导致新的分歧。首相弱于总统并不是绝对的，这要取决于首相在议会中是否有稳定的多数派支持。

总统制避免了这个问题，其强而有力的总统并不依赖于议会或向议会负责，而是通过直接选举产生的，有明确的任期。美国国会可能会不喜欢总统的政策，也可以否决总统的提案，但是不能投票罢免总统。总统与国会是并列的，有时也会怒目相向，但彼此也奈何不了对方。有时总统的权力被认为要强于首相，就一个固定的任期内主持行政机关这一点来说，确实如此。但是没有立法机关，总统就无法通过重要的法律和预算。这种&ldo;民主的僵局&rdo;是美国政治体制的符咒，与议会制的墨守成规一样。两种体制都反对立法机构和行政机构之间的合作。一旦实现合作，就可能导致政治独裁的出现。

英国的&ldo;组阁&rdo;

英国是议会制的典范，从中我们仍然可以发现这一制度的历史根源。英国的国王（目前在位的是伊丽莎白二世女王）通过邀请下院最大政党的领袖出任首相并组阁，来创建一届新政府。首相任命24位大臣及为数众多的其他官员。任命的官员全都是议员，且大部分都来自首相所在的政党，通常都是党内重要组织的负责人。理论上，首相是内阁中&ldo;平等个人里的第一个&rdo;，领导内阁达成一致。但是首相更像是一位&ldo;老板&rdo;，可以解除内阁成员的职务。那些反对政府政策的意见不会公开化，持反对意见的人只能辞职回去继续担任议员。近来，英国首相在作出重大决策前，只与少数亲密的顾问进行协商，与美国的情况开始相似了。

德国的&ldo;建设性不信任&rdo;

德国总理拥有与英国首相差不多的权力。德国总理也是下院最大政党的领袖。只有在下院选出了新的内阁，总理才会被免职。这就是所谓的&ldo;建设性不信任&rdo;，它促进了德国政府的稳定性。组建新的内阁取代原内阁的难度远远大于仅仅解散原内阁，所以，&ldo;建设性不信任&rdo;只在1982年成功过一次，那次是因为当时较小的自由民主党脱离了社会民主党领导的联盟，转而加入了反对阵营基督教民主联盟。&ldo;建设性不信任&rdo;制度下的总理权力远大于其他国家的政府首脑，意大利内阁与德国内阁的平均任期就是鲜明对比（几个月对几年）。

法国的&ldo;共处&rdo;

法国总统戴高乐（1958‐1969年）开创了一种奇怪的制度，同时拥有一位实权的总统和一位实权的总理。总统由选民直接选举产生，任期七年（现已减少至五年），同时也设置了相同任期的议会。如果二者被同一政党控制，那就相安无事。总统任命一位自己信任的总理，作为其与国会之间的桥梁。在1986年和1993年，社会党总统密特朗在任期还剩两年的时候，不得不面对由保守党主导的议会。宪法对此没有明确规定。为了解决这个问题，密特朗任命戴高乐主义者为总理，并取消了社会党的一些议案，只为自己保留了外交决策权。法国人称这种安排为&ldo;共处&rdo;，也就是同居在一起但并没有事实上的婚姻。1997年，类似的情况再次发生。戴高乐主义者希拉克总统提前举行议会大选，却在选举中失败了，不得不面对由社会党主导的议会。于是再次使用&ldo;共处&rdo;方案进行解决：希拉克任命社会党领袖乔斯潘（lioneljosp）担任总理。法国人已经接受了&ldo;共处&rdo;体制，解决了这种在美国很常见的&ldo;僵局&rdo;难题。俄罗斯于1993年借鉴了这种法国式的总统、总理共存体制，引发了行政系统与立法系统的僵局，不过普京总统执政时，同时控制了国家杜马，这个问题也就不存在了。

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