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当然,不是所有议会制国家都存在&ldo;墨守成规&rdo;的问题。在英国,最大政党常常拥有多数席位,并可以独立操控。例如在瑞典,一些内阁联盟紧密结合,运作有效率,因为他们的政党在大多数情况下保持一致。英国和德国因不信任投票而使内阁倒台的情况二战后只有一次。一般来说,联盟中的政党越多,它的稳定性就越差。以色列的多党联合内阁经常是无所作为的。
立法机关做什么?
现在我们来讨论一个高中公民课的老问题:一项提案如何成为法律?他们或许告诉你是由于个人提出申请,但这些申请通常是一些小的问题,如关于税收。更为重要的提案源自政府和行政部门,特别是某一行政机构提出一个理念,内阁将其编成提案申请,执政党将其提交立法机关,最后由立法机关进行讨论并修订。
委员会制度
现代立法机关的多数权力存在于各个委员会,它们可以通过或者打破议案。民主议会经常召开公众听证会听取专家证言和利益团体的意见。如果该法案顺利通过委员会这一关,下一步便可将它交给全体议会成员,它需要一个多数表决才能通过。
实际上每个立法机关都有一些常设或永久的委员会,而且还会不时成立一些研究紧急事务的特殊委员会。英国下院有5个常设委员会、数个专门委员会。这些委员会较之美国相对应的机构,其重要性要低一些,这是因为英国体制中存在权力的融合,意味着不支持议会提出的批评或反对内阁的法案,它通常只做一些修订工作。伴随着权力的分立,美国国会得到了充分发展。众议院有27个常设委员会‐‐参议院有21个,它还常常创立新的委员会。在一些著名的委员会,如众议院筹款委员会和众议院武装部队委员会中任职,对自己未来的政治生涯非常有利,因为可以得到广泛的媒体曝光。
美国的国会委员会在每次开会期间,要审议数以千计的提案,然后挑选出少数值得认真研究与考虑的。议会系统中的政府提案自然是重要的,&ldo;个人提案&rdo;或许会很快就被剔除出去。另外,立法机关规模太大,提案不可能由所有成员起草,为了在精确表述和覆盖范围这两方面达成一致,提案必须交给委员会。大量的立法工作不是在参议院或众议院的大厅里进行,而是在委员会的房间里完成的。
在美国,每个委员会还有几个专门的小组委员会,两院总共有250个小组委员会。20世纪70年代的改革通过使建立小组委员会变得更加简单,削弱了委员会主席的权力。委员会主席的权力被削弱后,其小组委员会及其主席的权力又过于分散,使国会变得虚弱。对一个问题的解决导致了新的问题出现,这是许多政治改革的共同经历。
20世纪70年代的改革也取消了两大政党任命参议院和众议院资深领袖的权力。委员会的职位一般是以资历为基础的。现在,在国会会期开始时,其成员通过秘密投票的方式选举委员会主席,有效地打破了资历体系。政党委员会在选派委员会成员时,通常考虑的是其成员的兴趣和专长。在国会,这种特殊性就是博弈的代名词。大的委员会,如参议院外交事务委员会拥有十多个小组委员会。现在的国会大厦,比过去更开放、更民主,但这并没有加强它与行政部门对抗的权力。
美国国会的常设委员会处于一种平衡状态,以使它们在委员会的专门领域里,能够同时最大限度地代表政党和州或地区的利益。内布拉斯加州议员通常是农业委员会的成员,而纽约州议员通常是教育与劳动力委员会的成员。每个常设委员会都具有两党性,由民主党与共和党按各自占国会席位的比例组成。
关于立法机关的近距离观察
在理论上,立法机关的主要目的是制定法律,但在实际的政治生活中,不同的政治体系差别很大,并且总体上是处于衰落状态的。在理想状态中,立法机关应该审查法律,提出制度性的修正案,批准条约,控制税收余额,监督政府行为。不过在权威体系中,立法者通常只是执政者的橡皮图章。
立法虽然立法机关&ldo;通过&rdo;法律,但极少能&ldo;创制&rdo;法律‐‐这就是为什么我们会在&ldo;规则创制功能&rdo;上打上引号。正如我们提到的,许多法案都来自政府部门和机构。在议会体制下,特别是一党占据议会多数时,内阁能得到它所要的一切。政党纪律确保其成员自动按其领袖所要求的方式去投票。在这样的立法机关里,投票根据政党阵线具有高度的可预测性。一些观察家认为,这样的议会已变成行政部门的橡皮图章。
在美国国会中,政党纪律非常松散,有些议员有时会不遵从本党的决议。但即便如此,许多立法机关的日程都是由白宫决定的:经济政策改革、向海外派兵、扩大或缩减国内项目。即使是预算权‐‐立法机关最重要的原初性财政权力‐‐现在也成为对白宫预算办公室所提预算的年度反应。典型做法是,国会把总统的预算加上自己的政治分肥,然后通过它。正因为如此,&ldo;制定法律&rdo;不是立法机关唯一的也不可能是最重要的事。
选区工作议员们花费大量时间来帮助选民。大部分议员有专门的办公室来答复来信,确保人们得到政府的回应,一定要显示出议员确实在关注这些问题。通常情况下,&ldo;立法者&rdo;们忙的是选民服务,对制定法律很少关注。事实上,当选的议员已将自己部分变成国会中的监察专员,即代表有怨言的民众与政府进行交涉的专家(标准的抱怨是:&ldo;我们的利益在哪里?&rdo;)。这有什么不对吗?对于议员而言,这种角色不是完全合法且有必要的吗?答案是肯定的,但同时也有一些东西失去了:人民的代表应该是关注整个国家的整体利益。一个介入选区工作的议员,没有时间或兴趣来处理更重要的问题,以至于越来越多的法案创制权转移到了行政部门。民主因此而被削弱。
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